Il sistema alimentare si fonda sui principi stabiliti prima di tutto dal reg. Ce n. 178/02, cuore della legislazione del settore e fulcro della sicurezza alimentare. Il considerando n. 30 fornisce un criterio di ordine generale risalente alla prevenzione, importante perchè coinvolge tutti i soggetti della filiera: gli operatori del settore alimentare sono in grado, meglio di chiunque altro, di elaborare sistemi sicuri per l’approvvigionamento alimentare e per garantire la sicurezza dei prodotti forniti; essi dovrebbero pertanto essere legalmente responsabili, in via principale, della sicurezza degli alimenti.

Attuazione di tale principio è l’art. 17 co. 1 del reg. 178/02. In tema di obblighi, esso affida agli operatori del settore alimentare e dei mangimi il primario compito di garantire che nelle imprese da essi controllate gli alimenti o i mangimi soddisfino le disposizioni della legislazione alimentare inerenti alle loro attività in tutte le fasi della produzione, della trasformazione e della distribuzione e verificare che tali disposizioni siano soddisfatte.

Da quant’anzi se ne può ricavare che la “conformità” al portato normativo non è altro che il risultato della diretta rispondenza tra azione dell’operatore e regola alimentare.

La verifica di tale rapporto spetterà ai “controllori ufficiali”, i quali oltre a individuare la fattispecie violata dovranno individuare il “vero” trasgressore della norma alimentare, ossia il soggetto a cui imputare il fatto illecito. Tuttavia la complessità del circuito commerciale e il coinvolgimento di più operatori nella filiera rendono spesso difficile l’individuazione del soggetto realmente “destinatario” della sanzione (in campo alimentare la natura delle sanzioni risale non solo all’area amministrativa, ma anche a quella penale).

Per esemplificare: sarà sempre responsabile diretto (e magari unico destinatario della sanzione) il titolare di un’impresa “a gestione individuale”, il quale risponderà anche per i fatti materialmente riconducibili alle attività scorrette delle maestranze. Ciò sia in sede civile, ai sensi dell’art. 2049 c.c., che in quella penale, nel caso sia esistente e dimostrabile una culpa in vigilando (più difficilmente in eligendo).

Diversa, invece, è la situazione nelle imprese aventi natura societaria, magari composte da più unità produttive (ossia gli “stabilimenti”, giusta la definizione di cui all’art. 2 del reg. Ce n. 852/04); in questo caso, la difficoltà ad individuare il soggetto responsabile non dipenderà solo dalla complessità delle strutture produttive, ma anche dall’accertamento della delega di funzioni.

La responsabilità dell’amministratore o generalmente del soggetto apicale di un’impresa alimentare andrà valutata caso per caso, poiché è possibile che la condotta costitutiva del reato non sia riferibile direttamente a questi, ma a soggetti diversi, magari dipendenti tout court della società e appositamente delegati sulle questioni della sicurezza alimentare.

In tema di “idoneità” della delega di funzioni aziendali la giurisprudenza nazionale ha svincolato dalla dimensione dell’azienda (piccola, media o grande che sia) l’efficacia penalistica della delega, nella considerazione che a giustificare il trasferimento della responsabilità penale potrà essere il requisito quantitativo della complessità organizzativa o tecnica del processo produttivo.

Il tema in esame coinvolge non solo i profili precettivi, ma anche i riflessi penali della delega di funzioni, perché essa si sviluppa in relazione ai reati “propri” o “a soggettività ristretta”, indipendentemente dalla formulazione generica e atecnica della norma incriminatrice; questi illeciti, infatti, possono essere commessi solo da chi rivesta una particolare qualifica giuridica o si trovi in una specifica posizione di fatto, in un rapporto diretto con l’interesse tutelato dalla norma.

Ad esempio, in ordine al reato “proprio” previsto dall’art. 5 lett. d) della l. n. 283/1962, sarà responsabile della messa in commercio di sostanze alimentari in stato di alterazione colui che nell’ambito dell’impresa produttrice avrà svolto effettivamente la mansione di dirigere la produzione delle sostanze, indicando le materie prime e le tecniche produttive da utilizzare. In tal senso sarà responsabile del reato il titolare dell’impresa, ovvero colui che il titolare ha preposto al settore della produzione con piena autonomia gestionale (v. Cass. Sez. III n. 22112, 3/6/08); in quest’ultimo caso, tuttavia, il titolare – secondo un orientamento giurisprudenziale consolidato – potrà essere “ugualmente responsabile di concorso doloso o di cooperazione colposa nella contravvenzione solo se ha continuato a ingerirsi nella funzione delegata, anche soltanto attraverso direttive generali o controlli saltuari”.

Va da sé che la delega di funzioni in definitiva dovrà distinguersi da quella ad eseguire meri atti in sostituzione del titolare (delega operativa o ad hoc), fattore che non esonera quest’ultimo dagli obblighi posti a suo carico.

Nel settore alimentare il soggetto responsabile non dovrà essere individuato in base alle semplici qualifiche formali, ma sulla scorta delle mansioni “effettivamente esercitate” nell’ambito dell’organizzazione aziendale. La responsabilità deriva direttamente dalla legge e la delega finisce per essere solo un possibile strumento di identificazione del responsabile, che il giudice dovrà valutare con prudente apprezzamento del caso concreto, senza essere condizionato da aprioristici schematismi.

Sempre sul versante sanzionatorio, va altresì evidenziato che sul comparto alimentare pesa in maniera determinante una “doppia” depenalizzazione. Un primo intervento di depenalizzazione, infatti, si è avuto con la l. 689/1981 (modifiche al sistema penale) che ha regredito molte fattispecie di reato (punite con la sola pena pecuniaria) in illeciti amministrativi. A quasi vent’anni di distanza, si è aggiunto il d.l.vo n. 507/99, che ha inciso notevolmente sul settore alimentare.

La duplice depenalizzazione, tuttavia, appare destinata a perdere l’originaria funzione deflativa del contenzioso penale, in costanza di un recupero delle fattispecie penali attraverso le “clausole di riserva”, ossia delle locuzioni quali “salvo che il fatto costituisca reato…” che si trovano a più riprese nella legislazione speciale succedutasi negli ultimi anni (es. d.l.vo n. 193/07 sull’igiene, d.l.vo 297/04 sulle DOP).

In sintesi: da una parte si è deciso di depenalizzare, dall’altra si è voluto reintrodurre la sanzione penale!

Quant’anzi determina seri problemi in sede di qualificazione della fattispecie illecita e di applicazione della sanzione per così dire “giusta”, a tutto svantaggio degli organismi di controllo e degli stessi controllati.

In tale situazione, i primi si trovano molto spesso in difficoltà nel prevenire o reprimere fenomeni illeciti legati alle frodi alimentari, per la confusione che si crea proprio sul profilo sanzionatorio (cioè quello concretamente applicativo).

I controllati, invece, possono essere oggetto di involontarie discriminazioni poichè a fatti illeciti identici corrispondono risposte sanzionatorie diverse e spesso più aspre del dovuto.

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